质疑最高人民法院法（民一）明传（2006）6号的合法性

杨会余   安徽高速律师事务所

一、最高人民法院法（民一）明传（2006）6号无法律依据

2006年7月26日，最高人民法院以明传电报的形式，将最高人民法院对浙江省高级人民法院请示作出的（2006）民一他字第1号函复转发至各省、自治区、直辖市高级人民法院、解放军军事法院、新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院民一庭，明确2006年7月1日前投保的第三者责任险的性质为商业保险，要求参照执行，并抄送中国保险监督管理委员会。此后原来将2004年5月1日以后投保的第三者责任险认定为强制保险的法院，纷纷转变观念，不再将保险公司作为被告，而是列为无独立请求权的第三人，或另行处理。安徽省高院更是早在7月18日就对《审理人身损害赔偿案件若干问题的指导意见》第六条作出了修改。笔者深知各级法院对明传电报决不限于参照执行，而是一定会作为认定保险合同的权威性法律依据，在司法实践中，个别法官甚至以法律有明确规定为由，要求当事人不要再就保险合同的性质进行法庭辩论。但笔者认为，最高人民法院的明传电报与省高院的指导意见不但在形式上缺乏法律效力，其内容也不合理。
    1、2004年5月1日以后投保的第三者责任险仍应当履行《道交法》中强制三者险的有关规定和要求。《道交法》公布后，保监会“保监发〔2004〕39号”明确规定：5月1日起，各财产保险公司暂时按照各地现行做法，采用公司现有三者险条款来履行《道交法》中强制三者险的有关规定和要求。强制保险的过渡期内，仍应当按“保监发〔2004〕39号”由保险公司以商业三者险条款来履行强制三者险的规定和要求。
    2、安徽省高院对《指导意见》第六条的修改不影响被告履行强制三者险的赔偿义务。省高院对《指导意见》第六条进行修改后，只是不再将第三者责任险认定为强制保险，并不影响按39号文以商业三者险条款来履行强制三者险的职能。省高院的通知于同月18日下发施行，直接适用于此前已受理的甚至一审已判决的案件，有悖于法的指引作用和预测作用，适用这个指导意见会让人无所适从，无法合理预测自己行为的后果，从而动摇法律的权威。
    3、最高人民法院明传电报不能作为判决的法律依据。《最高人民法院关于司法解释工作的规定》［法发（199７）15号］规定：“人民法院在审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院作出司法解释”、“最高人民法院发布的司法解释，必须经审判委员会讨论通过”“司法解释在首部写明司法解释的名称，××××年××月××日最高人民法院审判委员会第×××次会议通过”，“法（民一）明传（2006）6号”明传电报未经审判委员会讨论通过，不属于司法解释，不具有普遍适用的法律效力。即使按明传电报，也应当认定为强制保险，因为只要投保人是在39号文之后投保的第三者责任险，39号文的内容就应当视为保险合同的默示条款，依照保险合同的约定，确定保险公司承担的赔偿责任，包括依照该默示条款的约定，因此，被告仍应当履行强制三者险的赔偿义务。

二、若最高人民法院法（民一）明传（2006）6号的合法，将导致公安机关车辆管理所的行政行为违法

按照公安机关机构设置规定，在直辖市、各市、县公安局设立车辆管理所，它的主要职责是办理车辆入户注册登记和车辆年度安全检验。据不完全统计，从2004年5月1日起至2006年7月1日期间，全国各地车辆管理所共受理车辆税户登记注册车辆入户的数量已超过一千万辆次，为车辆进行年度安全检验也超过一千万辆次，两者合计超过二千万辆次。而车辆管理所的这两个超千万辆次的具体行政行为，依照最高人民法院2006年7月26日颁布的法民（一）明传（2006）6号的确定的标准来考证的话，这两个逾千万次行为均可能是违法行政行为。这背后，值得我们深思。

相关法条解读：

1、最高人民法院2006年7月26日作出的法（民一）明传（2006）6号的内容，“现将我院对浙江省高级人民法院请示作出的（2006）民一他字第一号函转发给你院。该函明确2006年7月1日以前投保的第三者责任险的性质为商业保险，请参照执行。”该函的后一句话意思是，2006年7月1日前，所有投保人向保险公司所投保的第三者责任险性质是商业保险。

2、2004年5月1日实施的《道路交通安全法》第十三条规定，车辆注册登记“应当提供机动车第三者责任强制保险单”，第十七条“国家实行机动车第三者责任强制保险制度”。国务院《道路交通安全法实施条例》第五条第五项规定，初次申领机动车号牌、行驶证的，“应当向机动车所有人所在地的公安机关交通管理部门申请注册登记。申请机动车注册登记，应当交验机动车，并提交机动车第三者责任强制保险凭证”。该《条例》第十七条对车辆年度安全检验强制性地规定，已注册登记的机动车进行安全技术检验时，“未按照规定提供机动车第三者责任强制保险凭证的，不予通过检验”。上述所引用的《道路交通安全法》和国务院《道路交通安全法实施条例》强制性规定，自2004年5月1日起，所有机动车在车辆管理所进行注册登记和年度安全检验时，以投保机动车第三者责任强制保险为必备的强制条件。对不符合这个条件的机动车，车辆管理所不应当为其进行注册登记或年度安全检验了。否则，便是违反了法律、行政法规的强制规定，是违法行政。

因最高人民法院（民一）明传（2006）6号已经明确规定，2006年7月1日以前投保的第三者责任险的性质为商业保险，所以车辆管理所自2004年5月1日至2006年7月1日之间为第三者保险的车辆办理了注册登记或年度安全检验，违反了法律和行政法规的强制性规定，涉嫌违法行政。

三、公安机关车辆管理所行政行为的依据

各级车辆管理所并不认为自己的行为涉嫌违法，他们有说明其行政行为合法的依据。

中国保险监督管理委员会2004年4月26日以保监发[2004]39号发出的《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知》，该通知明确地规定，“自2004年5月1日《道路交通安全法》正式实施起，统一的强制第三者险制度将在全国范围内予以推行。为积极落实《道路交通安全法》精神，实现《道路交通安全法》实施后与《机动车第三者强制保险条例》出台前各项改革工作的顺利衔接，5月1日起，各财产保险公司暂按照各地现行做法，采用公司现有三者险条款来履行《道路交通安全法》中强制三者险有关规定和要求，待〈机动车第三者责任强制保险条例〉正式出台后，再根据相关规定进行调整，统一在全国实施”。该通知同时向保险业提出要求，“各保监局、各中资财产保险公司，要加强与交管部门的沟通与协商，积极利用现有资源开展三者险业务”。

公安机关车辆管理所是在得到当地的保监会和保险公司遵照上述中国保险监督管理委员会所发的通知后经协商，公安机关对通知的精神理解为，在《道路交通安全法》实施后，〈机动车第三者责任强制保险条例〉出台前，这个通知表明了第三者商业保险和第三者强制保险是相同的。因此，公安机关为这个期间内为车辆办理登记注册和年度安全检验，公安机关并无不当之处。最高人民法院虽作出上述审判解释，但这个规定是否有溯及力，公安机关无权确定，只有有关部门才有权认定。

四、对最高人民法院法（民一）明传（2006）6号的困惑

1、后者法（民一）明传（2006）6号据以确定公安车辆管理所违法的依据，其成立的前提依据是（2006）民一他字第1号，而后者在转发时对转发对象进行了修改，这种修改是否具有合法性。被转发的（2006）民一他字第一号内容是，“浙江省高级人民法院：根据〈中华人民共和国道路交通安全法〉第十七条的规定，本案第三者责任险的性质为商业保险。交通事故损害纠纷发生后，应当依照保险合同的约定，确定保险公司承担的赔偿责任”。而法（民一）明传（2006）6号的内容则是，“现将我院对浙江省高级人民法院请示作出的（2006）民一他字第一号函转发给你院。该函明确2006年7月1日以前投保的第三者责任险的性质为商业保险，请参照执行。”我们注意到，后者在转发时对前者的内容上增加了“该函明确2006年7月1日以前投保的第三者责任险的性质为商业保险”。这种对核心内容的修改增加还是转发吗？后者明确确认是前者的转发。什么是转发呢？《新华字典》解释为“改变发送方向”。具体到本例，是将向浙江省高级人民法院发出的（2006）民一他字第1号答复转向全国高级人民法院发送。所不同的是，后者对被转发的文件添加了“2006年7月1日以前投保的第三者责任险的性质为商业保险”内容，这样的对被转发的文件内容进行添加，还是转发吗？

2、添加的内容是否具有合法性。《道路交通安全法》第十七条规定了对机动车第三者责任强制保险制度，随着该法从2004年5月1日开始实施，这一制度也开始实施。尽管当时的国务院实施办法还没有出台，但保监发[2004]39号〈关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知〉明确从“5月1日起，各财产保险公司暂按照各地现行做法，采用公司现有三者险条款来履行《道路交通安全法》中强制三者险的有关规定和要求，待〈条例〉正式出台后，再根据相关规定进行调整，统一在全国实施”。也就是说，各保险公司以过去的三者险履行第三者责任强制保险的职责，在〈条例〉出台前，第三者责任商业保险和第三者责任强制险两个险种等同。因此，机动车第三者责任强制保险这一制度从《道路交通安全法》2004年5月1日开始实施起，也同步在全国范围内实行，机动车所有人或管理人正是按该法与保险人签订保险合同。由于我国保险业一贯使用格式合同，作为投保人对保险合同的条款没有任何发表意见权利，而且，这种投保是发放机动车行驶证的前提条件。因此，该保险具有《道路交通安全法》第十七条规定的第三者责任强制保险的性质。对作为保险人自己已经认同的问题，最高人民法院在《道路交通安全法》实施后，将机动车第三者责任保险理解为纯粹的商业保险，进而要以保险合同的条款而是以法律的规定来确定保险人的责任，显然不仅打乱了对投保人与保险人之间已经达成一致意见的利益平衡关系，也与投保人、保险公司的意愿不符，与《道路交通安全法》第十七条相违背。

还值得指出的是，中国保险监督管理委员会在发出的〈关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知〉中已经明确确认，截止2004年5月1日施行前，全国已经24个省市以地方法规的形式，对机动车实行了第三者责任保险实行了强制，已经健立健全了相关的制度体系，完成了为《道路交通安全法》实施进行的法规配套。换句话说，这24个省市所辖的范围内的车辆管理所所办理的车辆登记入户和年度检验都是已经投保条三者责任强制险而进行的。而法（民一）明传（2006）6号有什么证据一概而论将这24个省市辖区内车辆管理所内入户登记的车辆所投的三者险定性为商业险？

3、这份明传电报打破了已经确立的利益平衡关系，最大的受益人是保险公司，最大的受害人是交通事故的受害人和投保人。第一是保险公司收强制险的保费，而承担商业保险责任，权利义务不平等。2004年4月29日，中国保险监督管理委员会向各中资财产保险公司、各保监局、中国保险行业协会发出了〈关于调整机动车第三者责任保险及其附加保险条款费率等有关问题的紧急通知〉，该通知明确授权各保险公司，为贯彻落实〈〈中华人民共和国道路交通安全法〉和最高人民法院〈关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释〉确定的新的人身损害赔偿标准提高的要求，“2004年5月1日起，各公司对商业三者险及其附加险基准费率可以在原基准费率的10%范围内自主高速也就是说，从2004年5月1日起，全国各地的保险公司就已经可以在三者商业险保险费率的基础上增加了10%，加收的10%应当理解为是因配套〈交通安全法〉的实施，在机动车发生交通事故致函第三者利益受损后，保险公司对第三者赔偿数额的提高而导致的利益受损的补偿。换言之，保险公司是以多收10%的第三者险保费为代价，在〈机动车第三者责任强制保险条例〉出台前，把商业第三者险与强制第三者险等同，而保险自身的利益以加收保险费为补偿，其利益并未受损。

第二是，投保人是受害人之一。投保人自2004年5月1日起向保险公司所交的保险费要比之前多出10%，更多地承担了金钱义务。投保人本以为多承担的这部份金鱼义务会获得以第三者强制险代替过去的三者商业险的权利。换言之，投保人以多支出10%的保费为代价，去换取在未来不确定的可能发生的交通事故中向受到损害的第三者金钱赔偿，并且这部份金钱赔偿责任主体，按照〈交通安全法〉第七十六条的规定，由保险公司在投保的第三者险额度内第三者赔偿。

第三是，交通事故的受害人的人身和财产是受害人。立法者在制定〈交通安全法〉第七十六条时，确定了投保人在所投保的第三者险保额度内实行过错推定原则，其立法动机是从保障人民生命财产安全，促进道路交通安全，促进社会稳定，切实保障被保险人合法权利，切实保障交通事故中的受害人能够得到最高的效率和最大的利益救济。而最高人民法院明传电报将该保险确定为商业保险后，即将保险责任确定为过错原则，这样的责任性质改变是否与〈道路交通安全法〉第七十六条相悖，值得关注。关注的依据是1986年6月10日全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》对最高人民法院的制定审判解释的授权范围。最高人民法院在《道路交通安全法》实施后，将机动车第三者责任保险理解成纯粹的商业保险，进而要以保险合同的条款约定而不是以法律的规定来确定保险人所承担的责任，不仅打乱了投保人与保险人之间已经达成一致意见的利益平衡关系，也与投保人、保险公司的意愿不符，与〈道路交通安全法〉相违背。

第四是，根据《机动车交通事故责任强制保险条例》第四十五条机动车所有人、管理人自本条例施行之日起3个月内投保机动车交通事故责任强制保险；本条例施行前已经投保商业性机动车第三者责任保险的，保险期满，应当投保机动车交通事故责任强制保险。第四十六条本条例自2006年7月1日起施行。据此规定，投保义务人在《条例》生效前已投保商业三者险且保险期未满的，在三个月过渡期内并无再投保强制险的义务，以商业险代替强制险；投保义务人之前未投保商业险或商业险已到期的，均应投保强制险。因此，又可分两种情况处理：（1）、如果投保义务人在《条例》生效前已投保商业三者险且保险期未满的，受害人的损失由承保商业三者险的保险公司（在诉讼中为必要的当事人）按保险合同约定在责任限额内先行赔偿；超过责任限额的，超过部分再依法在交通事故侵权责任赔偿主体之间分担。（2）、如果机动车之前未投保商业险或商业险已到期现又未投保机动车强制保险的，受害人的损失由投保义务人在责任限额内先予赔偿；如果超过责任限额，超过部分再依法在交通事故侵权责任赔偿主体之间进行分担。由于《道路交通安全法》第七十六条的规定的机动车第三者责任强制保险没有出台，现有的第三者责任险是否就可以不承担赔偿责任。回答应当不是的。保监会为配合道路交通安全法的实施，在二○○四年四月二十九日发出《保监发〔2004〕39号》文件，通知各保险公司：目前，我国近24个省市已经通过地方性行政法规形式对机动车第三者责任保险实行了强制，自5月1日《道交法》正式实施起，统一的强制三者险制度将在全国范围内予以推行。为积极落实《道交法》精神，实现《道交法》实施后与《条例》出台前各项改革工作的顺利衔接，5月1日起，各财产保险公司暂时按照各地现行做法，采用公司现有三者险条款来履行《道交法》中强制三者险的有关规定和要求，待《条例》正式出台后，再根据相关规定进行调整，统一在全国实施。“高院民一1号答复”是针对特定个案的处理答复，并非最高院司法解释，不具有普遍适用性效力。首先，该答复是最高院民一庭对浙江省高院请示的案件所作的答复，其答复内容未依法经最高人民法院审判委员会讨论通过；其次，答复不属于规定的司法解释的“解释”、“规定”、“批复”三种形式；综上，“高院民一1号答复”不属于最高院颁布的司法解释，其性质仅系最高院民一庭对个案的处理所作的答复。毕竟最高院的具体庭室不是立法机关，即使立法机关也须经法律授权并依法定程序而为之，同时我国并非判例法的国家，故此答复仅就个案具有指导意义。

第五是，根据2003年7月7日实行的《国务院办公厅关于印发中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》内容，即“中国保险监督管理委员会是国务院直属正部级事业单位，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。”。同时，该规定授予了保监会一些主要职责，其中包括：“拟订保险业发展的方针政策，制订行业发展战略和规划；起草保险业监管的法律、法规；制订业内规章。”，和“对政策性保险和强制保险进行业务监管；”，及“审批关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率，对其他保险险种的保险条款和保险费率实施备案管理。”等权限内容。由此，中国保监会已经实际具有了国务院授权其实施我国机动车第三者责任强制保险基本制度的资格。这一法律上的授权方式属“概括式授权方式”，而非“一事一授权方式”。中国保监会（2004）保监发39号通知第二条“5月1日起，各财产保险公司暂时按照各地现行做法，采用公司现有三者险条款来履行道路交通安全法中强制三者险的有关规定和要求，待机动车第三者责任强制保险条例正式出台后，再根据相关规定进行调整，统一在全国实施”之规定，就是要求各地保险公司用现行第三者险履行《道路交通法》中强制险的义务。很明显，中国保监会（2004）保监发39号通知是保监会根据国务院对其的授权内容，和《道交法》的内容，行使保监会对中国各保险公司适时运营第三者责任强制保险的监管权利。中国保监会（2004）保监发39号通知公文已明确载明：该通知的“法规类型”属“行政法规”，“效力级别” 属“部门规章”。故中国保监会（2004）保监发39号通知具有无可争议的法律效力。中国保监会（2004）保监发39号通知实际上是国家实行机动车第三者责任强制保险制度中的一个步骤。我国公民在《道交法》实施以后，和《机动车交通事故责任强制保险条例》实施之前这个阶段签订的，须履行《道交法》中第三者责任强制险义务的第三者责任险保险合同，与2006年7月1日实行的交强险均属《道交法》规定的第三者责任险范畴，只是按实施阶段的不同而进行划分和区别，分属具体两个不同的强制险险种而已。

综上所述，笔者认为，最高人民法院明传（法（民一）明传（2006）6号存在众多疑问，与各位同行探讨。

附：

最高人民法院明传（法（民一）明传（2006）6号）

各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院民一庭：

现将我院对浙江省高级人民法院请示作出的（2006）民一他字第1号函复转发给你院。该函明确2006年7月1日以前投保的第三者责任险的性质为商业保险，请参照执行。

二00六年七月二十六日

附：（2006）民一他字第1号函复

中华人民共和国最高人民法院（（2006）民一他字第1号）

浙江省高级人民法院：

　　你院（2005）浙法民一他字第1号《中国人民财产保险股份有限公司浦江支公司与楼棕荣、吴林宵、楼超建、张伏莲、邱朝阳道路交通事故损害赔偿纠纷一案的请示报告》收悉。经研究，答复如下：根据《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条的规定，本案第三者责任险的性质为商业保险。交通事故损害纠纷发生后，应当依照保险合同的约定，确定保险公司承担的赔偿责任。

　　                                                      二00六年四月十九日

附：

保监厅关于《转发最高人民法院明确机动车第三者责任保险性质的明传电报的通知 》 保监厅发〔2006〕68号
各保监局、各保险公司、中国保险行业协会：
　　2006年7月26日，最高人民法院将其对浙江省高级人民法院请示机动车第三者责任险性质的复函以明传电报形式转发给各地高院，该函明确2006年7月1日前投保的第三者责任保险的性质为商业保险。现将该件转发给你们，请参照执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　                        二○○六年八月二日

附：

最高人民法院关于司法解释工作的若干规定

（１９９７年６月２３日法发〔１９９７〕１５号）

　第一条　为规范司法解释工作，根据《中华人民共和国人民法院组织法》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》的有关规定，制定本规定。

　第二条　人民法院在审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院作出司法解释。

　第三条　最高人民法院发布的司法解释，必须经审判委员会讨论通过。

　第四条　最高人民法院制定并发布的司法解释，具有法律效力。

　第五条　司法解释的立项，由最高人民法院各审判业务庭、室，根据审判工作中应用法律的问题，提出意见，经研究室协调后，分别报分管副院长批准。
　　最高人民法院审判委员会认为需要作出司法解释的，由有关审判业务庭、室直接立项。
　　司法解释立项后，送研究室备案。

　第六条　司法解释的起草，由最高人民法院各审判业务庭、室负责。

　第七条　经论证、修改的司法解释草案，送研究室协调提出意见后，由起草部门报请分管副院长审核。

　第八条　司法解释经审判委员会讨论通过后，以最高人民法院公告的形式在《人民法院报》上公开发布，并下发各高级人民法院或地方各级人民法院、专门人民法院。

　第九条　司法解释的形式分为“解释”、“规定”、“批复”三种。
　　对于如何应用某一法律或者对某一类案件、某一类问题如何适用法律所作的规定，采用“解释”的形式。
　　根据审判工作需要，对于审判工作提出的规范、意见，采用“规定”的形式。
　　对于高级人民法院、解放军军事法院就审判工作中具体应用法律问题的请示所作的答复，采用“批复”的形式。

　第十条　司法解释在首部写明司法解释的名称，××××年××月××日最高人民法院审判委员会第×××次会议通过；文件编号；如属“批复”，还应写明主送机关。在正文部分，写明司法解释的具体内容。

　第十一条　司法解释以在《人民法院报》上公开发布的日期为生效时间，但司法解释专有规定的除外。

　第十二条　司法解释在颁布了新的法律，或在原法律修改、废止，或者制定了新的司法解释后，不再具有法律效力。

　第十三条　司法解释需要补充、修改或者废止的，由原起草司法解释的审判业务庭、室提出具体意见，按照本规定办理。

　第十四条　司法解释与有关法律规定一并作为人民法院判决或者裁定的依据时，应当在司法文书中援引。
　　援引司法解释作为判决或者裁定的依据，应当先引用适用的法律条款，再引用适用的司法解释条款。

　第十五条　司法解释的清理、编纂由最高人民法院审判委员会决定，具体工作由研究室负责，各审判庭、室参加。

　第十六条　最高人民法院对地方各级人民法院和专门人民法院在审判工作中应用司法解释的情况实行监督。上级人民法院对下级人民法院在审判工作中应用司法解释的情况实行监督。