行政诉讼受案范围我之思考

安徽高速律师事务所    杨庆斌

今年4月18日和19日，安徽籍律师程海因人在北京执业，就户口迁移问题，而将合肥市庐阳区公安分局和北京昌平区公安分局告上法庭，提起行政诉讼要求两者为其办理户口迁移手续。北京昌平区法院于4月26日作出：“起诉人程海所诉事项，昌平区公安分局不具有为起诉人办理户口迁入手续的职责，故其提起的行政诉讼不符合立案条件”的裁定不予收理。而合肥市庐阳区法院于5月23日正式通知程海律师予以立案受理。对同一案件是否受理，俩地法院作出了不同的处理，且不论谁对谁不对，但它无疑引发了我们应对行政诉讼受案范围的思考。

人民法院行政诉讼案件的受案范围，是指人民法院对行政诉讼案件的受理，不包括对非诉执行案件和行政裁决权利人申请执行案件的受理。它是行政诉讼制度的核心内容之一，不能单纯地理解为仅与人民法院自身活动相关的问题。另一方面，受案范围也决定着自然人、法人或其他组织合法权益可以得到司法保障的范围和程度，影响其诉权受保护的状况。某种程度上，即“行政行为可诉性”或“可诉行政行为范围”。我试图从如何界定可诉的行政行为和适度拓展行政诉讼案件的受理范围来进行探讨。

一、如何界定可诉的行政行为

人民法院在受理行政诉讼案件过程中，要解决行政诉讼案件的受理范围，在一定意义上说就是解决如何界定可诉的行政行为。

行政行为有广义和狭义之分。广义的行政行为是指行政主体实施的所有产生行政法律效力的行为，行政主体实施的法律行为可能是行政法律行为，也可能是民事法律行为，行政主体实施的产生民事法律效力的行为不是行政行为。狭义的行政行为是指行政主体实施的外部单方行政法律行为。即行政主体对公民、法人或其他组织所实施的，并有行政主体单方面表示而形成的具有行政法律效力的行为。本文使用的行政行为是采广义的界定，即指行政主体实施的所有产生行政法律效力的行为。这无疑应把握几个要件：

（一）主体要件。行政行为是行政主体的行为，行政主体包括行政机关及其，行政机关的公务员和被授权的组织、被委托组织的工作人员以行政主体名义实施的行为视为行政主体的行为。非行政主体的其他国家机关、企事业组织、社会团体或公民个人，在无法律、法规授权和行政主体的合法委托时，均不能实施行政行为。

（二）权力要件。行政行为是行政主体行使行政权力的行为。作为的行政机关和法律、法规授权的组织并非在任何时候都是以行政主体的身份出现，当其非行使国家行政权力时，其所实施的行为不是行政行为，如行政机关购买办公用品或租用办公场所的行为即为一般民事行为。只有在行政主体为了实现国家行政管理职能而行使国家行政权力时所采取的行为才是行政行为。

（三）效力要件。行政行为是具有行政法律效力的行为，能产生法律效力是指能在法律上影响相对人的权利义务，这种影响可能是有利于相对人的，如颁发许可证、发放抚恤金等。也可能是对相对人不利的，如进行行政处罚或行政强制等。行政主体的有些行为是不具有法律效力的，如天气预报、发布统计数字等，因而它们不是行政行为。

任何一个国家在法律制度上，行政行为都不能完全被作为司法审查的对象来对待，所有的行政争议案件不可能都通过法院来解决。首先，监督是事后的、被动的。没有相对方的起诉，法院不能主动去审查行政活动；其次，法律不可能规范所有行政领域中行政活动的每个细节；再次，监督必须以法律规范为最根本标准。除此之外，只能由行政组织自身或寻求其他途径来把握；第四，由法院的性质任务决定。法院是中立的居间裁决者，其中心任务是解决纠纷，目的是为了实现法律形式意义上（实体和程序）的公正。不可以替代行政组织行使行政权，并作出“行政性”的决定。因此，可诉的行政行为仅是行政行为中的部分，而不是全部。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》和1991年最高人民法院《关于贯彻执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意见》（试行）（以下简称《意见》）及2000年3月10日开始施行的最高人民法院《关于贯彻执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（以下简称《解释》）的规定，人民法院受理行政诉讼案件主要是具体行政行为。如《行政诉讼法》第11条第1款规定人民法院受理的针对八类具体行政行为而提起的诉讼案件；第11条第2款规定，除第1款所列八类行政案件外，人民法院受理法律、法规可以提起诉讼的其他行政案件。《意见》则对行政诉讼受案范围的规定主要包括两方面的内容：一是对“具体行政行为”作了相当狭义的解释。《意见》第1条规定，“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权力义务的单方行为。这一规定把可诉的具体行政行为限定为行政法律行为，而且是单方行为，从而既排除了非法律行为，由排除了双向行为。其出发点是考虑到当时行政诉讼制度尚不成熟的具体情况，对行政诉讼受案范围进行了一定程度的限制。二是根据《行政诉讼法》第11条的规定和有关法律、法规的规定，列举了人民法院应于受理的六类行政案件。《解释》对行政诉讼受案范围的规定主要包括两个方面的内容：一是在第1条第1款删去了《意见》中对具体行政行为不适当的定义将受案范围总体上表述为：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这一规定取消了《意见》对行政诉讼受案范围所做的限制性解释，恢复了《行政诉讼法》的立法本意，从而事实上扩大了行政诉讼的受案范围。二是在第1条第2款明确列举了不可诉行政行为的种类，在《行政诉讼法》第12条规定的不可诉讼行政行为之外，又增加了五种不可诉行政行为。同时，《解释》第2条至第5条还对《行政诉讼法》第12条所规定的四种不可诉行政行为的内涵和外延作了明确的界定。

二、适度拓展行政诉讼受理范围（此论点还要进一步充实）

我国《行政诉讼法》关于受案范围的内容全部集中在三个条文上，即第2条的概括肯定，第11条的肯定列举和第12条的否定列举等规定。由此一般认为我国关于行政诉讼受案范围的立法模式是混合式。当初之所以有此规定，“考虑我国目前实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定的太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”(见王汉斌《关于（中华人民共和国行政诉讼法）（草案）的说明》)

现有受案范围“系以‘具体行政行为’为中心形成的列举加概括方式确定的，受案范围限于由‘行政机关’作出的‘具体’‘行政行为’中的，由行政诉讼法作出明文规定的那一部分。此范围排除掉了抽象行政行为，同时亦并非所有的具体行政行为皆可诉，按照《行政诉讼法》的规定，只有侵犯行政相对人人身权、财产权的具体行政行为才会受到司法审查。诚然，将行政诉讼完全等同于一种司法审查概念时，只限于“具体”的“行政行为”是正确的。但不能忽视的问题是作为一种诉讼制度，其首要的基本功能在于受理和裁决具备案件特征的利益之争，以向案件请求人提供法律救济和保护。就此意义上而言，行政诉讼“受案范围”是指人民法院所能够受理并进行裁决的“行政案件范围”，尽管这种行政案件可能主要或基本上是由具备行政行为所引起并构成，但不应仅限于此。伴随着一个国家或地区法治水平的提高，司法权利所保护的社会公众的权益类型也会呈现一种动态的、不断拓展的特点。依据“有侵权就应该有救济”的原则，仅就立法和解释“限定”的受理范围已远不能满足行政相对人寻求诉权救济和法院审判实践的需要。适当拓宽行政诉讼受案范围，已成为当前和今后一个时期的当务之急。这是基于：

（一）行政法治建设的必然要求。行政法治建设是渐进的、逐步完善的。在民主政治和依法治国背景下，适时加大行政管理相对人诉权保护，增强相对人实现公法上的权利保障，是法治建设的基本要求，同时也是民主政治建设的客观要求。

（二）社会关系均衡动作的必然需要。诉权是相对人享有的一项宪法权利，而“无救济即无权利”。只有适度增加相对人实现诉权的可能性，加大司法权力对和行政权力的有效监督，才能有效遏制行政权力无限扩张，使其真正做到依法行政。

（三）对于维护大局、实现社会稳定，达到以“以讼止讼”，最终达到减少诉讼,对国家的长治久安，真正消除不稳定因素极为重要。

（此段将结合近日去合肥市人大信访值班的体会）