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欧元军：公共安全视频监控立法问题研究

发布时间：2018/7/26 浏览：2728次

^{公共安全视频监控立法问题研究}

基金项目：安徽省教育厅2015年人文社科重点项目《行政处罚与行政强制裁量基准制度研究》（项目编号SK2015A626）
作者简介：欧元军（1973-），男，安徽蚌埠人，安徽警官职业学院教授，中国人民大学法学博士，中国人民大学比较行政法研究所研究员，本所兼职律师，研究方向：行政组织法学，行政规制法学，行政决策学。
注：原文刊发于《科技与法律》2018年第二期。经作者授权，本文对原文有删节。
摘要&关键词
摘要：作为一种公共管理的技术性手段，公共安全视频监控得到了广泛的应用，然而公益和私益之间的紧张关系难以得到有效缓解。立法者应加强对公共安全视频监控的规制，以寻求在公共利益的维护和私人权益的保障之间的平衡。我国公共安全监控视频立法，存在专项性立法层次低、公共安全视频监控行为的定性缺失、公共安全视频监控建设与管理的规范不足等问题，这需要通过合理立法予以解决。
关键词：公共安全视频监控；立法；私益
公共安全视频监控作为一种有效的管理手段，在公共安全维护方面起到了重要作用。然而，关于公共安全视频监控的争议始终存在，争议主要有：公共安全视频监控的行为的法律属性；公共场所、部位的个人隐私维护；公共安全视频监控信息的收集和使用的合法性；公共安全视频监控的私人义务的承担等。本文探寻公共安全视频监控立法中的若干问题，以期对我国的公共安全视频监控立法起到一定参考作用。
一、公共安全视频监控立法现状
以立法的方式实现对公共安全视频监控行为的规制，是不同国家的共同选择。基于公共安全视频监控活动的内容、方式的特定性，从世界范围来看，对于公共安全视频监控的立法模式，一般采取的立法体例是通过公共安全单行法及与公共安全视频监控相关联的法予以规定。
在公共安全场所及部位的单行立法中，将公共视频监控作为一种技术手段置于管理体系中予以规定，如美国，《2015年进入机场安全控制改进法》（Airport Access Control Security Improvement Actof 2015）将公共视频监控（Surveillance video）作为行政主体行使公共安全职责的技术手段。又如我国香港特别行政区的《愉景湾隧道及连接道路规例》要求相关公司提供闭路电视监控系统以及该系统与特区运输署紧急事故交通协同中心的闭路电视监控设备连接。而与公安全视频监控立法相关联的立法，如对私人隐私、信息利益等维护，需要通过政府信息公开、个人隐私保护等法律，将公共安全视频监控等政府信息收集和处理行为与公民个人隐私等利益在法规范中予以调整。
我国对于公共安全视频监控的立法的路径主要有：一是专项性立法，直接以公共安全视频监控或公共安全视频图像的名称立法，如《安徽省公共安全视频图像信息系统管理办法》。二是，与公共安全视频监控相关的立法。公共安全视频监控涉及多方面的利益平衡，主要是公共安全管理与个人信息保护的兼顾，因此规制公共安全视频监控行为的立法，从广义上还包括对个人信息安全、个人人身自由的维护的立法。
二、公共安全视频监控的法规范载体
我国关于对于公共安全视频监控的立法模式的选择与其他国家基本相同，但也有不同之处，强调以专门性的规章立法实现对公共安全视频监控进行统一立法。
以规章的方式来解决涉及公民基本权利的事项，不符合《立法法》等规定，因为现行的公共安全视频监控的规章，对行政相对人的权利和义务产生了实质影响，设定了行政相对人的义务，如设定住宅小区、停车场，旅馆公共视频监控建设与管理义务，因此应以法律、法规的形式对公共安全视频监控进行立法，同时应进一步加强和完善与公共安全视频监控相关立法。
从科技发展、规制的系统性及立法资源整合的角度分析，除了可以对公共安全视频进行专项立法，应系统地研究现代监控技术对行政相对人影响，并做统一的制度安排，可以在制定公共安全视频监控立法之外，制定统一性的科技监控立法。在此综合立法中，可以将包括公共安全视频在内的科技监控手段统一立法，规定监控原则、监控主体、监控的内容和程序、监控的救济和监控的责任等。
三、公共安全视频监控行为的法律属性
我国现行立法对公共安全视频监控的法律属性缺乏规定，这影响了公共安全视频监控立法的正当性和科学性。
（一）针对非特定对象的弱强度行政检查行为
公共安全视频监控是准行政检查行为，其特殊性在于：一是，在行为作用对象上，公共安全视频监控，是对存在于或是出现在公共场所、部位监控，是一种普遍的监控，而不是对特定人监控。而行政检查可以分为非特定对象行政检查和特定对象的行政检查，前者如统计调查；后者主要是针对一定范围内的、相对特定的行政相对人进行的，如行政主体发现相对人有违法行为，可以依法对行政相对人进行检查。二是，在行为强度上，公共安全视频监控是一种表象上的观察，是对存在于公共场所、部分的人和物的外在状况的观察，是一种对于基于视频感知所获的信息分析，其对公共场所、部分安全性的判断停留在视觉、听觉的表象认知的范畴，且这种认知仅是以在视频中呈现的表象，而一般意义上的行政检查的强度要大于公共安全视频监控，如海关执法部门依法检查进出境运输工具，是对行政相对人的相关情况较为全面和较为深入的了解和掌握。
（二）侧重实时性公共安全信息收集和处理行为
公共安全视频监控是一种包括信息收集、保存、使用、删除等行为在内的综合性行为，是对信息收集和处理活动。行政主体为履行法定职责，需要收集与职责相关的信息。行政主体收集信息的方式，可以是依法要求行政相对人填写有关表格或报告，也可以进行实地检查、突出检查或采取其他方式展开。由于信息收集必然涉及商业信息、个人隐私等，对政府的信息行为需要一定的立法控制。公共安全视频监控也是信息收集与处理的一种方式，是通过科技手段实现对行政相对人的“柔性的而又广泛存在”的信息收集和处理，是履行公共安全的行政职责，因此公共安全视频监控所获得的信息是政府信息，从总体上而言，应受到政府信息法律规制。
对公共安全视频监控法律规制强度要弱于对一般性的行政检查规制强度，同时应引入政府信息的相关制度规范，以实现对其有效和全面的规制。
四、公共视频监控规划和建设
现代国家的行政规划，其功能多方面的，实现经济合理性和合法性，并实现对社会整体利益的增进。行政规划应以个人的尊严、基本人权、民主法治等为制定规划的指针，兼顾科学性和技术性。[1]
在程序方面，公共安全监控视频建设规划程序，应遵循行政规划程序的基本要求，必须严格遵守拟定程序和确定程序。行政规划的拟定程序一般包括三个环节：一是，行政规划目标的确定。二是，行政规划方案的草拟。三是，行政规划方案的论证。[2]此外，还包括行政规划的变更和废除程序，即已确定的规划在完成前须变更的，应重新进行规划确定程序。若规划变更不是重大的实质性的变更，并且没有涉及其他主体的利益，或经与规划相关的利害关系人同意，则可以免除新的确定程序。[3]已确定的规划，因故法定的事由被终止实施时，确定规划机关废止规划。在做出此决定前，确定规划机关应听取拟定规划主体的意见。而行政规划的法律救济，包括请求撤销行政规划、请求执行行政规划、请求采取过渡措施或补救措施。[4]公共安全监控视频建设规划的程序的法治化，对公共安全视频监控规划裁量权的规制起到核心的作用。
五、私人建设和管理公共安全视频监控的义务
地方政府规章规定了公共安全视频监控的建设和管理的主体，从总体而言，可以分为两大类：（1）由政府负责。（2）由该场所或者区域的所有权人与使用人、经营权人约定责任主体；没有约定的，由所有权人负责。然而，在非公物上，即在私人所有物上，强制性设定建设和管理义务，不仅违反了公法上的公物法原理，也违背物权法的规定。
首先在在私人拥有的物上设立此义务，与公物法的原理相悖。例如在要求私人在其所有的旅馆设置公共安全视频监控，私人旅馆非国家所有、在此场所有私人建设的公共安全视频监控也非国家所有，而公共安全视频监控需要承担公物功能，这不符合公物法的基本原理。所谓公物，是指行政主体为了公共目的而直接提供于公共用或者公用的有体物。[5]规章要求私人承担建设和管理公共安全视频监控的义务，这超出了物的所有者所应承担的合理义务，公共安全视频监控不仅是服务于物的所有者，更是直接服务于公共利益。国家可以指引私人建设公共安全视频监控，在私人建设公共安全视频监控之后，由国家对私人建设的公共安全视频监控进行征收和征用，在国家取得对公共安全视频监控支配权之后，此时的公共安全视频监控可以作为公物，依法承担公用职能。
其次，在私人之物上设定及设定私人管理公共安全视频监控的义务超出了特定行业从业者的私人应当承担的特定的义务，必然侵犯了私主体的权益，如要求旅馆建立值班监看、运行维护、安全检查、信息资料安全管理等制度，否则将受到处罚。在立法中，如果要求私主体承担更多的公共利益维护的义务，可以采取行政合同或是行政给付的制度来实现公共利益维护与私利益的尊重的协调。
六、公共安全视频监控的私益保护
公共安全视频监控立法必须考虑尊重基本人权，应平衡执法机构监控的公益与私人信息维护的私益。例如在美国的法治实践中，电子监控与个人隐私维护之间关系被置于宪法第4条修正案之下讨论，人民的人身、住所、文件及财物的安全，不受无理之搜索和拘捕的权利。再如，日本《信息公开法》规定，为了确保国家安全和公共安全，对外交、防卫、侦查方面的信息予以特别保护，并适当地保护法人和个人的正当权益。[6]
为保障私人权益不受公共安全视频监控行为侵扰，应在公共视频监控立法中确定相应的原则和制度，主要有：1.必要性原则。应根据必要性原则对公共安全视频监控进行衡量，对于私人的信息收集应以要的、最小限度为原则，不应超过公益需要而收集私人的信息。2.目的拘束原则。从横向关系分析，行政机关相互间利用公共安全视频监控信息，限定于法律允许的场合，而从纵向的行政机关关系而言，上级行政机关只能在法定的监督行使权行使的范围内取得信息，因此这种信息交流与获得应当有“相当的理由”。3.个人信息自我保障制度。规章中仅规定行政机关利用公共安全监控视频收集的信息，而对于私人申请使用和处置公共安全视频监控所收集涉及自身的个人信息没有规定，应在一定程度上建立个人可以对自身信息自我保障制度。4.信息管理的全程管理制度。规章中确定了信息管理守密义务和信息安全义务，但是对于公共安全视频监控信息公开以及废弃缺乏系统性的规定，应建立信息全程管理制度。[7]以行政过程论的视角，确立以上原则和制度，可以有效地实现对个人信息利益的保障。
参考文献:
[1]杨建顺.计划行政的本质特征与政府职能定位[J].中国人民大学学报，2007(3)：124.
[2]周佑勇,王青斌.论行政规划[J].中南民族大学学报:人文社会科学版，2005(1)：101-103.
[3]欧元军.行政规划变更与利害关系人权益的维护[J].法律适用，2008(5)：82.
[4]黄学贤.我国行政计划立法中的若干问题研究[J].华东政法大学学报，2007(5)：9.
[5]杨建顺.行政法总论[M].北京：中国人民大学出版社，2012:115-116.
[6]陈根发.信息自由的保护与限制[J].北方法学，2011(4):64.
[7]杨建顺.行政调查和行政信息管理的研究路径[c]比较行政视野中的行政调查和行政信息管理学术研讨会论文集，北京：中国人民大学比较行政法研究所，2017：9-12.